從對少年福利法的評析　談如何落實與少年相關的法律規範及實務工作
◎輔仁大學社會工作系教授　許臨高

貳、少年福利法之立法過程與內涵

 　　 我國少年福利法及少年福利法施行細則的公布施行，使我國少年福利在建立完善的制度及推展上有所依循，而少年福利工作也由此邁入一個新的里程。我國少年福利法共分六章三十二條。第一章(第一條至第七條)︰即在界定服務對象年齡的規定、標示出各級政府主管單位權責劃分及對人力的分配與經費來源的說明，本章實為其他各章福利措施的實施基礎；第二章福利措施(第八條至第十一條)︰分別針對有進修或就學意願者、因家庭發生重大變故、遭監護人等虐待、惡意遺棄、押賣、強迫引誘從事不當行為及其他被濫用親權遭受傷害的少年、或無謀生能力....等少年的處理措施；第三章福利機構(第十二條至第十七條)︰分別針對主管機關應設置各種福利機構類型、私人或團體在設立少年福利機構時的限制與輔導、監督、評鑑工作的規定及對少年福利機構承辦業務工作人員之規定；第四章保護(第十八條至第二十四條)︰規定少年、家長、營業場所不得有的行為、態度或應該有的行為及若有違法行為，主管機關的處置方法與步驟；第五章罰則(第二十五條至第三十條)︰違反前述法令規定者各種行為之罰則規定；第六章附則(第三十一條至第三十二條)：說明少年福利法施行細則之訂定機關及少年福利法施行日期。(王淑女等，1991；許臨高，1993)以下筆者針對少年福利法之制定過程，包括立法過程與特色、立法目的、立法特質，以及少年福利法之主要內容和重要內涵加以說明。
ㄧ、少年福利法之制定過程與立法特質
(一) 立法過程與特色
　　由於快速的社會變遷，愈趨嚴重的青少年問題引起社會大眾的關心與討論，要求立法的呼聲與共識出現。於民國七十二年七月內政部邀法務部、教育部、衛生署及研考會代表組成『少年法(草案)研討案組』，七十五年一月內政部草案陳報行政院審議，十二月行政院送立法院審查，立法院送交內政、教育、司法三委員會聯席審查，七十七年立院逐條討論審查案，最後，在立法院第八十二會期，即民國七十八年初三讀通過，完成了少年福利法之立法程序。(楊國樞等，1991；余漢儀，1991)

　　在整個少年福利法的立法過程當中，最大的特色在於該法案在二讀時曾有民間團體的積極介入，試圖影響立法方向，與青少年相關的民間團體，如:婦女新知基金會、主婦聯盟等，有感於行政院草案之缺失，曾經極力遊說、請願，提出另案因應。民間團體的努力對最後立法結果之影響雖然有限，但卻促成各界對少年福利法的缺失有更深一層的認識。總言之，在少年福利法立法過程中，余漢儀教授歸納出以下的幾個特色：(楊國樞等，1991；余漢儀,1991)
１、 主管單位在立法過程中援例請學者專家參與，但多屬『背書』性質，且多以上級主管意見為最終依歸，也少召開公聽會廣徵各方意見。
２、 民間團體在短短幾天內能研擬出另一草案版本，展示其動員專業資源的能力，但也相對凸顯主管單位的保守。
３、 由於參與婦女團體的主要訴求為保護雛妓，故由其研擬草案並未積極考慮一般青少年的福利。
４、 由於民間團體介入時效較遲，立院礙於面子，對聯席委員會粗糙的審議結果只作有限度的修正。
５、 立法院尚未能及時反映民意，民間團體請願只能透過遊說有力委員方能進入討論的議程。
６、 在少福法制定之後，往後在修法或立法過程中，民間團體因經驗累積更形活躍，部分立委不論出於政治作秀心態或或尋求問政定位，也開始關心並主動呼應民間團體的立法訴求。
(二)立法目的
　　依少年福利法第一條規定的：『為增進少年福利，健全少年身心發展，提高父母及監護人對少年之責任感，特制定本法。』的精神來看，少年福利法立法目的是為了保護及教養青少年以解決青少年問題、增進青少年福利、健全少年身心發展為主旨。
(三)立法特質
１、 保護性：由於親職不彰、少年價值觀不成熟、就業適應困難、不良習性之盛行、少年犯罪日趨嚴重等，促使政府在制定少年福利法時，傾向以保護性的法律來輔助少年。以下列舉少年福利法中具保護性質之規定(沙依仁，1990；許臨高，1992)：(1)少年福利法第九條第一項、第十條、第十二條第二項及施行細則第三條至第八條有關急難救助之規定；(2)少年福利法第九條第二項、第三項及第四項有關受凌虐少年之保護；(3)少年福利法第廿一條、第廿二條、第廿三條及施行細則第廿二條、第廿三條有關雛妓之救援與保護之規定；(4)少年福利法第九條第三項及第四項、第廿三條有關不適任父母(養父母)親權之停止及指定監護人之規定；(5)少年福利法第廿四條有關頑劣、不服管教少年之特別輔導之規定；(6)少年福利法第八條有關未繼續升學者之進修及職業訓練之規定。
２、 禁止性：少年福利法第十八條至第廿一條、第廿五條至第卅條及施行細則第十七條、第十八條、第廿四條及第廿五條對少年不良行為之禁止及對少年法定代理人和業者處罰之規定。
３、 專責性：少年問題的預防、輔導與矯治，需要完整的規劃與執行。且在此過程中，有其高度的專業性和技術性，是以(1)少福法第十七條規定少福機構之業務，應遴選專業人員辦理之；(2)少福法施行細則第十五條說明所謂的專業人員係指：社工人員、心理輔導人員、醫生、護理人員及其他有關專業人員。
４、 行政協調性：由於少福法牽涉業務很廣，工作執掌隸屬於不同的機關，故在推行業務時，機構間的協調與合作十分重要。故而少福法施行細則第九條中規定各項少福措施之推行，主管機關應與教育、建設、新聞、衛生、職訓、警政及社會福利有關單位配合與協調。
５、 公權力監督介入私法性：本著以國家和團體的力量保護弱勢者，協助其擁有基本的人身居住之安全及衣食生活之穩定，故逐漸有公權力監督介入私法自治之情形，最常見於私法上監護權之行使。(黃和協，1995)介入的方法有：(1)行政權介入私法之規定，例如：(a)少福法第九條第四項規定主管機關、機構之負責人於安置、輔導、保護、寄養、收容、收養少年之期間，對少年有監護權；(b)少福法第二十三條第一項規定主管機關或少年福利機關對於不適任父母(養父母)得向法院聲請宣告停止其親權。(2)司法權介入私法之規定，例如：(a)少福法第九條第五項規定：為了少年之利益，法院得於少年父母離婚，於必要時，酌定適當之監護人，並得命少年父母支付相當費用；(b)少福法第二十三條第二項規定法院得選定監護人，可指定主管機關或少年福利機構之負責人或其他適當之人為少年監護人。
二、少年福利法之重要內容
(一) 少年福利法之規範重點：
　　參閱楊國樞等在「少年問題與少年福利法制之研究」的整理(楊國樞等，1991)其將少年福利法規範的事項共分為八項，如下所述：
１、 立法目的：增進少年福利、健全少年身心發展、提高父母及監護人對少年的責任感。(少福法第一章)
２、 主管機關及人力組織：明定各級政府機關與所屬少年福利促進委員會的組織規定。(少福法第三、五章)
３、 經費來源及福利金之籌措：各級政府年度預算及社會福利基金、私人或團體捐贈為經費來源。福利金之勸募，由省(市)縣(市)或聯合各界舉行之。(少福法第六、七章)
４、 福利機構之設立與督導：明定設立目的、申請程序、主管機關對少福機構的監督管理及相關業務應遴用專業人員。(少福法十二至十七章)
５、 少年之輔導：少年之進修、職業訓練、就業及教育進修機會之提供。(少福法第八章)
６、 少年之救助：針對家庭寄養、機構收容教養、監護人之酌定、生活扶助與醫療補助的各種情況之範定。(少福法九至十一章)
７、 少年之保護：各種少年行為之禁止、停止監護權之條件、主管機關及福利機構之角色。(少福法十八至二十四章)
８、 處罰規定：處罰事項、處罰對象、處罰方式與執行方法。(少福法二十五至三十章)
(二)特定青少年之特定服務措施：
　　依內政部吳安專員在"少年福利工作的省思與前瞻"一文中對少年福利法之剖析，其針對特定青少年及特定服務措施整理如下：(吳安，1992)
表二：特定青少年之特定服務措施
法條規定
特定青少 年
特定措施
少福法第八條 有進修或就業意願並年滿十五歲的少年。 進修。 職業訓鍊、就業輔導。
少福法第九、十條。
施行細則第三、六條。		 家庭發生重大變故致無法生活於其中的少年，包括單親(離婚、分居、遺棄、一方死亡)、失依(父母雙方死亡)、貧困(扶養義務人無力維持、父母一方或父母雙方患病、家庭經濟崩潰)、間接被害(父母一方或雙方入獄)、其他。 安置。 輔導。 費用補助：含生活費、衛生保健費、教養費。聲請酌定適當之監護人。
少福法第九條。 有或有事實足認可能遭受虐待、惡意遺棄、押賣、強迫引誘從事不當之職業或行為(含從事賣淫或營業性猥褻行為而無少年事件處理法第三條情形的少年)、濫用親權的少年。 保護。 安置。 觀察輔導二週至一個月。 醫療保健。 聲請宣告停止監護權或終止收養關係。 適當時機協助少年返回其家庭。
少福法第二十二條。 從事賣淫或營業性猥褻行為而有少年事件處理法第三條情形的少年。 觀察輔導二週至一個月。 輔導教育六個月至二年。 醫療保健、安置、輔導。
少福法第二十一、二十四、二十八條。 充當足以妨害身心健康場所之侍應不知悔改、從事足以危害或影響身心發展之行為不知悔改、不服教養管理滋生事端、品性頑劣浪蕩成性的少年。 對少年施以輔導、保護。 對少年之法定代理人處罰鍰，公告姓名。 對利用、僱用或誘迫少年的任何人處以罰鍰，公告姓名；或移送司法機關處理。
少福法第十八、二十五條。 吸煙、飲酒、嚼檳榔的少年。 對營業之負責人或從業人員處以罰鍰。
少福法第十條、二十六條。 出入妨害身心健康場所的少年。 對少年之法定代理人處以罰鍰、公告姓名。 對營業場所之負責人或從業人員處以罰鍰。 對營業場所處以勒令停業、歇業或吊銷執照。
少福法第二十、二十七條。 吸食或施打迷幻、麻醉藥品的少年。 對少年之法定代理人處以罰鍰、公告姓名。
(三)不同對象所應負之責任：
　　參閱蔡昭明在「為青春圖上瑰麗色彩本專業規劃少年未來∼從少年福利法談青少年輔導工作」一文，筆者以圖表整理如下：(蔡昭明，1992)。
表三：不同對象所應負之責任
對 象
職 責
條 文
政府方面
 保障就學、就業、就醫、就養，以利青少年健全發展。
8.9.10.22
設立少年福利促進會，以利協調、研究、審議及諮詢。
5
除預算外，可用福利基金及勸募籌措以求經費之充裕。
6.7
設立教養、輔導、服務、育樂及其他福利機構，並實施評鑑，以利少年保護安置，防止受虐及輔導就業。
12.15.16
遴用專業人員以提升服務素質。
17
家長方面
 配合政府所推行之相關措施。
11
禁止少年吸菸、飲酒、嚼檳榔，出入妨害身心健康之場所，不得施打藥物，觀覽暴力、猥褻出版物。
18.19.20
禁止少年充當不良場所之侍應或從事其他足以危害或影響身心發展之行為。
21
雇主、業主
 雇主應為少年員工提供進修機會。
8
不得供售煙、酒、檳榔於少年。拒絕出入妨礙身心發展的場所。
18.19
不得利用、雇用或誘迫少年充當不良場所之侍應或從事其他足以危害或影響身心發展之行為。
21
少年 本身
 不得吸菸、飲酒、嚼檳榔。
18
不得不服管教、滋生事端。
14
不得有放蕩或從事危害身心的發展之行為。
21.24
(四)罰則部份：
　　 在少年福利法中有關罰則之規定如下﹕(楊國樞等，1991；余漢儀，1991)
表四：罰則之規定
行 為 規 範
罰 則
1.不得吸菸、飲酒、嚼檳榔 (養)父母、或監護人應禁止；營業者不得供售(違者處百元以上、二千元以下罰鍰)
2.不得吸食或施打迷幻藥品 (養)父母、或監護人(違者處一千元以上，五千元以下罰鍰，並公告姓名)
3.不可觀閱有關暴力、猥褻之錄影帶或書刊 (養)父母、或監護人
4.不得出入酒家等有害身心健康場所 (養)父母、或監護人禁止(違者處兩百元以上，一千元以下罰鍰、公告姓名)；業者應拒絕(違者處二千元以上，一萬元以下罰鍰；可勒令停業、歇業或吊銷執照)
5.不得侍應於不良場所或從事有害身心健康行為 (養)父母、或監護人(違者處一千元以上，五千元以下罰鍰、公告其姓名)；利用、雇用或誘迫者(違者處三千元以上，一萬五千元以下罰鍰、公告姓名)
※資料來源：摘自余漢儀，1991，p.122
　　總言之，少年福利法主要內容(曾華源、郭靜晃，1999)包括：(1)輔導有意進修或就業少年進修、職訓或就業；(2)安置或輔導家庭發生重大變故，無法生活於家庭者；(3)為受不當對待之少年提供保護與安置；(4)對無力維持生活者給予生活扶助或醫療補助；(5)規定少年之監護人應配合落實主管機關或福利機構之相關措施； (6)各級機關應設教養、輔導、服務、育樂及其他福利機構以辦理少年福利事業；(7)明文規定少年不當行為、不得出入不良場所或於其中侍應、從事有害身心健康行為。如有違犯者，則處罰少年、少年之監護人、及業者。
三、少年福利法之內涵
(一)少福服務措施是由不同單位提供
１、 台灣地區青少年福利服務，工作執掌隸屬於不同機關，相關法規也分布於教育、職訓、司法、衛生、警政、新聞、福利等不同政府機關之各項法規內。
２、 由於少福牽涉業務很廣，故於少福法施行細則中規定主管機關應與教育、建設、新聞、衛生、職訓、警政及社會福利有關單位配合，推行各項少福措施。
３、 少福業務主管機關在中央為內政部，省(市)為社會處(局)，縣(市)為縣(市)政府；主要提供服務的在縣(市)政府，中央及省主要負責政策規劃及行政督導、協調。
(二)對特殊需求少年之界定
　　少福法認為有特殊需求的少年可分為六類：(1)家庭發生變故而致少年無法生活於其家庭者；(2)因故無力維持生活之少年；(3)父母或監護人濫用親權需受保護之少年；(4)遭惡意遺棄或押賣之少年；(5)受虐之少年；(6)從事賣淫或營業性猥褻行為之少年。
(三)服務對象乃是針對特定的少年
１、 少年福利法中雖然明定為適用12至18歲之少年，但少年福利法之標的人口是針對有特別需求的少年為主。
２、 由少年福利法之規定來看，是以少年「個體」而非以「家庭」為服務單位及主要之保護對象。
３、 法規之標的是以不幸少年為主。關於一般少年身心發展任務方面之需求，並沒有全面性的福利政策規劃。
(四)賦予政府、家長和少年本身擔負不同的職責
１、 少年福利法中針對一般青少年並無實質的服務措施，主要是規範其行為(behavior regulation)，認為父母、養父母或監護人為主要的「管教者、監督者」，也賦予營業者保護少年的責任。
２、 針對少年的保護，可直接指定主管機關或少福機構之負責人或其他適當者為監護人，這使得公權力介入家庭內不當的親子互動有法律的基礎。
３、 一般民眾若發現有影響少年身心健康之情事者應通知相關單位。
４、 少年不得從事禁止之行為。
(五)偏向補救式替代式的福利(楊國樞等，1991；余漢儀，1991；王淑女等，1992；許臨高，1993；孫碧霞，1994；曾華源等，1999)。
  少年福利法對一般少年實質福利服務措施並無明確的規定，僅規定要有那些類別之機構。
  少年福利法主要內容為規範少年行為和保護少年為目的。
  就法條內容來看，比較是注重於消極性的禁止少年不當行為，和處罰照顧者和迫害者。
  福利服務規定項目大抵是以替代性服務為主，所提供服務大多為不幸少年或特殊少年之保護，以及偏重替代性服務和家庭寄養及機構安置。
(六)具道德規範及強迫意味之取向(曾華源、郭靜晃，1999)
　　透過法規採用負面禁制和違規處罰的方式，迫使相關人員遵守服從。這種帶有道德意味、具有強迫性質的管制手段，構成了八○年代以前少年福利政策的主要精神。
(七)對父母責任及家庭功能之觀點
１、 少年福利法中反映出政府對父母與少年行為之關連的假設有兩點：其一為少年犯罪與少年出入不良場所、沾染不良習性有關，而父母並不加以規範；其二為父母或監護人對少年行為之規範非不能乃不為也，所以要以法強制父母發揮功能。(楊國樞等，1991；余漢儀，1991)
２、 忽視家庭與與父母在教養子女上可能的「無能」，整體措施看來只是假定其「不願」，因此，只採取「處罰」（強制親職教育和安置教養）之方式來要求父母盡責。
３、 少福法條文中要以法強制父母發揮功能，忽略少年的偏差行為產生可能是社會結構下的產品或出於不良的親子關係。
(八)少年福利法與其他法規是有所關連的(楊國樞等，1991；余漢儀，1991)
　　少年福利法的許多規定內容，與民法、刑法、及少年事件處理法相連接，少年福利法的實施與其他相關法律息息相關。例如：就少年違法行為而言，除少年福利法有所規範外，少年事件處理法及刑法亦有適用的餘地。雛妓問題的處理，刑法亦有妨礙風化罪章的適用。少年福利法中所規定關於青少年之受虐待、惡意遺棄、押賣、被強迫從事不正當職業和行為，甚至父母有濫用親權之行為等，都必須與民法親屬篇、繼承篇之規定一併觀察。
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